L’Unione europea si sta preparando ad accogliere nuovi Stati membri senza modificare i trattati, sfruttando strumenti già previsti come le clausole passerella e le cooperazioni rafforzate. Le clausole passerella permetterebbero di aggirare l’ostacolo dell’unanimità in certi ambiti, mentre la cooperazione rafforzata consente a gruppi di Stati di avanzare insieme su questioni specifiche. I futuri trattati di adesione dovrebbero anche includere salvaguardie più robuste per prevenire arretramenti democratici o istituzionali, seguendo il quadro proposto dalla Commissione.
Queste sono le linee principali della comunicazione presentata dalla Commissione guidata da Ursula von der Leyen sulla revisione della politica di preallargamento dell’Ue, documento atteso con quasi un anno di ritardo rispetto alle previsioni (era prevista per novembre 2025). La comunicazione descrive come l’Unione intende prepararsi ad accogliere nuovi membri, mentre il Montenegro è tra i paesi più vicini a completare i capitoli di adesione entro l’anno.
Dal punto di vista demografico, il Montenegro conta circa 640.000 abitanti, l’Albania circa 2,4 milioni e la Moldova poco meno di 3 milioni: tre candidati relativamente piccoli. L’Ucraina è diversa per dimensioni (intorno ai 40 milioni di abitanti, sebbene il dato sia influenzato dal conflitto) e per la forte capacità agricola, la cui concorrenza suscita preoccupazioni tra i produttori Ue.
Per facilitare l’eventuale adesione dell’Ucraina e favorire il raggiungimento dell’unanimità nel Consiglio, la Commissione propone misure mirate che limitino “in misura significativa” il sostegno finanziario e l’accesso al mercato Ue per prodotti agricoli sensibili provenienti da Kiev, incentivando il recupero dell’accesso ai mercati di esportazione extra-Ue tradizionali. Un alto funzionario Ue ha ricordato che, prima dell’invasione, la maggior parte delle esportazioni agricole ucraine era diretta verso Nordafrica e Medio Oriente, e che un forte reindirizzamento verso l’Ue potrebbe mettere a rischio l’approvvigionamento di quei Paesi.
L’obiettivo della comunicazione è proporre misure che possano essere attuate relativamente rapidamente, cosa difficile da ottenere con una riforma formale dei trattati, che richiederebbe tempi lunghi e procedure complesse. Pur richiedendo l’unanimità per la loro attivazione, le clausole passerella sono considerate uno strumento più rapido rispetto a una revisione dei trattati.
Sulla governance, la Commissione raccomanda di utilizzare i meccanismi esistenti, come le clausole passerella e la cooperazione rafforzata. Le clausole passerella potrebbero essere impiegate per introdurre il voto a maggioranza qualificata in settori come le sanzioni, la lotta alla frode fiscale e alcune misure della politica energetica. L’uso di tali clausole sarebbe accompagnato da misure di salvaguardia per tutelare interessi nazionali essenziali; la Commissione suggerisce anche il ricorso al voto a maggioranza qualificata per l’apertura dei cluster negoziali e per decisioni intermedie durante i negoziati di adesione.
Quando gli obiettivi dell’Ue non possono essere raggiunti entro un termine ragionevole a livello dell’Unione nel suo insieme, la Commissione propone di utilizzare la cooperazione rafforzata: uno strumento che permette ad almeno nove Stati membri di collaborare più strettamente su settori specifici, nel rispetto dei trattati. La Commissione esaminerà proposte in sospeso per individuare casi in cui la cooperazione rafforzata potrebbe superare stalli persistenti.
Il capitolo delle salvaguardie è sensibile perché alcuni temono che i nuovi membri possano essere trattati come soci di “serie B”. Un alto funzionario Ue osserva però che salvaguardie simili esistono già, sono previste da clausole specifiche e non possono essere attivate arbitrariamente: si tratta di strumenti mirati e temporanei pensati per tutelare il funzionamento dell’Unione.
La proposta prevede innanzitutto di mantenere le tre salvaguardie attuali, che coprono ambiti economici, il mercato interno e la giustizia e affari interni, estendendone la durata — oggi fissata a tre anni e ritenuta troppo breve. La scelta del periodo sarebbe lasciata al Consiglio e potrebbe arrivare a una durata dell’ordine di 10-15 anni.
Le salvaguardie proposte includono l’estensione del rapporto sullo Stato di diritto ad altri Paesi candidati man mano che si rendono pronti, e l’inclusione dei nuovi Stati membri nell’intera gamma di strumenti Ue in materia di Stato di diritto dopo l’adesione. Si propone un quadro comune per prevenire arretramenti e prevedere rimedi mirati in caso di carenze gravi che possano compromettere il funzionamento dell’Unione.
Viene prevista una serie di misure temporanee e mirate per i rischi individuati durante i preparativi all’adesione. È prevista una nuova salvaguardia istituzionale per affrontare gravi violazioni dei valori sanciti dall’articolo 2 del Trattato sull’Ue e del principio di leale cooperazione; nei casi più estremi le misure potrebbero arrivare fino alla sospensione del diritto di voto.
Un’altra opzione riguarda i diritti decisionali del nuovo membro nei primi anni dall’adesione: per un periodo limitato il nuovo Stato potrebbe impegnarsi a non opporsi a decisioni dell’Ue su futuri allargamenti e controversie bilaterali. È inoltre prevista una clausola di rinvio per il periodo di preadesione, dalla firma del trattato fino alla ratifica finale, da usare come extrema ratio in circostanze eccezionali.
L’ingresso di nuovi Stati influirà anche sulla composizione della Commissione e del Parlamento. I trattati prevedono un collegio dei commissari pari a due terzi del numero degli Stati membri, con un sistema di rotazione paritario, salvo diversa decisione del Consiglio europeo.
Finora il Consiglio europeo ha mantenuto il principio “un Paese, un commissario”, anche a costo di una maggiore complessità operativa; la Commissione ha risposto con la figura del vicepresidente esecutivo. Entrambi i modelli presentano vantaggi: un collegio più ristretto facilita il coordinamento e portafogli più ampi, mentre il modello attuale assicura una conoscenza diretta delle realtà nazionali. La Commissione ritiene che la soluzione prevista dai trattati — un collegio più piccolo — resti un’opzione praticabile con l’espansione dell’Unione.
Esistono precedenti utili, come il grande allargamento del 2004, quando il collegio dei commissari fu temporaneamente integrato per gestire l’arrivo di dieci nuovi membri. Oggi il collegio è già numeroso a 27 e comprende sei vicepresidenti esecutivi, inclusa l’Alta Rappresentante.
Per quanto riguarda il Parlamento europeo, i trattati fissano un tetto di 750 membri oltre al presidente e applicano il principio di proporzionalità degressiva per proteggere la rappresentanza dei Paesi più piccoli. La composizione del Parlamento per la legislatura 2024-2029 lascia un margine per accogliere rappresentanti di nuovi Stati entro il limite previsto dai trattati, ma ulteriori allargamenti richiederanno una revisione della ripartizione dei seggi.
Sarà compito del Parlamento proporre la futura composizione dei seggi, mentre la decisione finale spetta al Consiglio europeo all’unanimità. Il Consiglio europeo e il Consiglio non sono soggetti a un limite numerico: ogni Stato conserva il proprio seggio, il che però aumenta il carico di lavoro per le formazioni del Consiglio e per gli organi preparatori, richiedendo adeguamenti nei metodi di lavoro e nella capacità operativa.
La Commissione invita ora Parlamento e Consiglio ad avviare le discussioni e i preparativi istituzionali e politici. Nel pacchetto sull’allargamento del 2026 l’esecutivo presenterà tabelle di marcia indicative per Montenegro, Albania, Moldavia e Ucraina, a condizione che questi Paesi mantengano lo slancio delle riforme.