L’Unione europea si sta organizzando per accogliere nuovi membri senza modificare i trattati, aggirando l’ostacolo dell’unanimità attraverso l’uso più frequente delle clausole passerella già previste e delle cooperazioni rafforzate — meccanismi che permettono a un sottoinsieme di Stati membri di procedere insieme su determinate materie. Per evitare il ripetersi di casi come quello di Orbán, i futuri accordi di adesione dovrebbero includere salvaguardie più robuste contro possibili arretramenti democratici, secondo un quadro proposto dalla Commissione.
Questi sono i punti principali della comunicazione presentata oggi dalla Commissione guidata da Ursula von der Leyen sulla revisione della politica di preallargamento, pubblicata con quasi un anno di ritardo rispetto alle attese (era prevista per novembre 2025). Il documento descrive come l’Ue dovrebbe prepararsi ad accogliere nuovi Stati membri, ora che il Montenegro, considerato il più avanzato, è vicino a completare tutti i capitoli di adesione entro la fine dell’anno.
Il Montenegro ha meno di un milione di abitanti (circa 640.000). L’Albania, che punta a chiudere i negoziati entro il 2027, conta circa 2,4 milioni di abitanti, mentre la Moldova (obiettivo metà 2028) ne ha poco meno di 3 milioni: sono dunque Paesi relativamente piccoli. L’Ucraina, invece, è molto più grande (circa 40 milioni di persone, sebbene il conflitto renda il dato incerto) e possiede un’agricoltura molto produttiva, la cui concorrenza è percepita come un rischio significativo dai produttori Ue.
Per facilitare l’eventuale adesione dell’Ucraina e favorire il consenso nel Consiglio, la Commissione propone misure mirate che limitino “in misura significativa” il sostegno finanziario e l’accesso al mercato Ue per i prodotti agricoli sensibili provenienti da Kiev, aiutando nel contempo l’Ucraina a recuperare l’accesso ai tradizionali mercati extra-Ue. Un alto funzionario Ue ha ricordato che, prima dell’invasione russa, la maggior parte delle esportazioni agricole ucraine era diretta verso Nordafrica e Medio Oriente: reindirizzarle massicciamente verso l’Ue potrebbe mettere a rischio l’approvvigionamento di quei Paesi, con possibili conseguenze gravi fino a carestie.
La comunicazione presentata a Strasburgo intende proporre interventi realizzabili con rapidità, evitando la riforma dei trattati, che avrebbe tempi lunghi e incerti. Pur richiedendo l’unanimità per essere attivate, le clausole passerella sono considerate dall’esecutivo uno strumento più rapido rispetto a una modifica dei trattati.
Sulla governance, la Commissione raccomanda di utilizzare gli strumenti esistenti, in particolare le clausole passerella e la cooperazione rafforzata. Propone di impiegare le clausole passerella per passare al voto a maggioranza qualificata in settori come le sanzioni, la lotta alla frode fiscale e alcune misure della politica energetica, prevedendo al contempo garanzie per gli interessi nazionali ritenuti essenziali. La Commissione suggerisce anche di ricorrere al voto a maggioranza qualificata per l’apertura di cluster negoziali e per decisioni intermedie nei negoziati di adesione.
Quando obiettivi europei non possano essere raggiunti in tempi “ragionevoli” dall’Unione nel suo insieme, la Commissione ritiene opportuno ricorrere alla cooperazione rafforzata — uno strumento che permette ad almeno nove Stati membri di procedere insieme rispettando i criteri dei trattati. L’esecutivo esaminerà le proposte pendenti per identificare i casi in cui la cooperazione rafforzata possa superare stalli persistenti.
Il capitolo delle salvaguardie è delicato, perché alcuni temono che nuovi membri possano essere considerati partner di serie B. La Commissione ricorda che le salvaguardie esistono già come tutele dell’Unione, non si attivano automaticamente ma con clausole specifiche, e sono concepite come misure temporanee e mirate.
Si propone di mantenere le tre salvaguardie attuali — che riguardano aspetti economici, il mercato interno e giustizia e affari interni — estendendone la durata rispetto agli attuali tre anni, ritenuti troppo brevi. La scelta della durata resterà al Consiglio e potrebbe variare, per esempio, tra i 10 e i 15 anni.
Le proposte includono l’estensione del rapporto sullo Stato di diritto anche ad altri Paesi candidati man mano che si preparano all’adesione; dopo l’ingresso, i nuovi membri saranno soggetti all’intero insieme di strumenti Ue in materia di Stato di diritto. È previsto un quadro comune per prevenire arretramenti e rimedi mirati nel caso in cui carenze gravi possano compromettere il funzionamento dell’Unione.
Si prevedono rimedi “temporanei e mirati” per i rischi individuati durante i preparativi di adesione. Una nuova salvaguardia istituzionale potrebbe affrontare gravi violazioni dei valori sanciti dall’articolo 2 del Trattato sull’Ue e del principio di leale cooperazione; nei casi più gravi le misure potrebbero arrivare fino alla sospensione del diritto di voto.
Un’ulteriore opzione riguarda i diritti decisionali dei nuovi membri nei primi anni dopo l’adesione: per un periodo limitato il nuovo Stato potrebbe impegnarsi a non opporsi a decisioni dell’Ue su futuri allargamenti e controversie bilaterali. È altresì prevista una salvaguardia per il periodo tra firma del trattato e adesione definitiva, con la possibilità di ricorrere a una clausola di rinvio come extrema ratio se dovessero verificarsi eventi eccezionali.
L’allargamento influirà anche sulla composizione della Commissione e del Parlamento. I trattati prevedono un collegio dei commissari costituito da un numero pari a due terzi degli Stati membri, con un sistema di rotazione paritario, salvo diversa decisione del Consiglio europeo. Finora il Consiglio europeo ha mantenuto la regola un Paese — un commissario, preferendo la rappresentatività rispetto all’efficienza, e la Commissione ha adattato la struttura introducendo vicepresidenti esecutivi. Un collegio più ristretto, come previsto dai trattati, resta una opzione praticabile con l’allargamento.
Esistono precedenti per soluzioni transitorie, ricorda un alto funzionario Ue: al grande allargamento del 2004 dieci commissari in carica furono affiancati temporaneamente da commissari dei nuovi Stati aderenti. Oggi il collegio è già numeroso a 27 membri, con sei vicepresidenti esecutivi, compresa l’Alta Rappresentante.
Per quanto riguarda il Parlamento europeo, i trattati fissano un tetto a 750 deputati più il presidente e seguono il principio della proporzionalità degressiva per tutelare i Paesi più piccoli. La composizione per la legislatura 2024-2029 lascia un margine per l’ingresso di rappresentanti di nuovi Stati entro il tetto massimo, ma ulteriori allargamenti richiederanno una revisione della ripartizione dei seggi. Spetta al Parlamento proporre la propria futura composizione; la decisione finale è adottata all’unanimità dal Consiglio europeo.
Il Consiglio europeo e il Consiglio dell’Unione non hanno limiti numerici: ogni Stato mantiene il proprio seggio. Un maggior numero di membri comporterà però un aumento del carico di lavoro per le formazioni del Consiglio e per gli organismi preparatori, perciò sarà necessario adeguare metodi di lavoro, coordinamento e capacità operativa.
La Commissione invita ora il Parlamento europeo e il Consiglio ad avviare le discussioni, i preparativi istituzionali e le misure politiche necessarie. Nel pacchetto sull’allargamento del 2026 l’esecutivo presenterà tabelle di marcia indicative per Montenegro, Albania, Moldavia e Ucraina, a condizione che questi Paesi mantengano lo slancio delle riforme.